«Недоуправляемая страна»: последние русские императоры и бюрократия

• Число чиновников
• Сбор статистики
• География и карьера
• Плюсы системы
• «Слоеный пирог»
• Царь — институт
• Краткость
• Царский почерк
• Коррупция
• Кто такой чиновник

1. Сколько на самом деле было чиновников

Распространен миф о том, что чиновников в царской России было очень много. Причем он существовал еще в XIX веке. На самом деле если взять число чиновников на душу населения, то выяснится, что оно все равно было меньше, чем в любой европейской стране, включая Англию, наименее бюрократизированную страну того времени. Другое дело, что чиновничество было очень неравномерно распределено — и там, где чиновников было много — в Петербурге, Москве, губернских городах, они были очень заметны. Там же, где их было мало — а это огромные территории, где проживали преимущественно крестьяне, — население вообще почти с ними не сталкивалось, решая все вопросы с местным самоуправлением, земством.

На уровне уезда главное лицо — это предводитель дворянства, избираемый человек, который прямой ответственности перед губернатором или министром внутренних дел не несет. Хотя, разумеется, это не означает, что он занимается самоуправством, но все-таки решение вопросов местного значения остается за ним, а не за коронной администрацией.

2. Почему никто ничего не знал наверняка

Со второй половины XIX века предпринимались попытки выстроить механизм сбора информации. Был организован Центральный статистический комитет, действовали губернские статистические комитеты, но ресурс у этих ведомств был ограниченный, опыта сбора сведений не было, и результат не всегда соответствовал действительности. Была еще земская статистика. Но и тут информацию сложно назвать полной и достоверной. Ее собирали представители земской интеллигенции, а это была питательная среда для людей с леворадикальными, социалистичес­кими взглядами. Они, конечно, проделывали большую работу (и их материалы — ценный источник для историков), но часто были очень предвзятыми наблюдателями. То есть получить представление о том, что на самом деле происходит в стране, было непросто.

Это, кстати, беспокоило и самих чиновников — бросить коллеге во время обсуждения законопроекта упрек в том, что он не видел страны, кроме Петербурга, было обычной историей.

3. Как карьера зависела от географии

Недостатку знания о стране способствовала еще одна особенность социальной системы второй половины XIX века: карьера чиновника чаще всего заканчивалась в том же городе, в котором и начиналась. Все стремились попасть в Петербург, чтобы там, двигаясь по карьерной лестнице из канцелярии в канцелярию, овладевать искусством писать законы; служба в провинции с карьерной точки зрения была бесперспективной. Ярким исключением стал Петр Столыпин. Он начинал как уездный представитель дворянства, затем стал губернским предводителем дворянства, затем чудом оказался гродненским губернатором, а затем — саратовским, хотя на каждом из этих постов мог бы остаться до конца карьеры. Дальше он очень ярко проявляет себя во время революционных событий 1905 года и оказывается в Петербурге. Но это, конечно, редчайший случай, да и чиновником Петра Столыпина не назовешь — он скорее политический деятель.

4. Чем была хороша такая система

У такой бюрократической системы были большие преимущества. Первое заключается в том, что на среднем и высшем уровне происходил довольно жесткий отбор по качеству — туда попадали люди, обладающие высокой юридической квалификацией. Второе — в этой системе была огромная внутренняя конкуренция, любой законопроект бесконечно критиковался разными комитетами, департаментами и комиссиями, а следовательно, не было одного ведомства, которое решало все, — такая система сдержек и противовесов. С одной стороны, это придавало бюрократической системе устойчивость. Но с другой — некоторую инертность. Потому что главная задача всей этой бюрократической корпорации в итоге — это защита статус-кво.

Третье преимущество происходит как раз из недостатка, но связано не с бюрократией, а скорее с тем, что, когда страна недоуправляема, вся система вынужденно становится довольно рыхлой и даже в каком-то смысле гибкой. Например, на огромных пространствах империи не в полной мере действовало коронное законодательство. На территории остзейских губерний (современной Прибалтики) оно было вынуждено «соседствовать» с нормами шведского права.

Свои нормы права действовали на территории Царства Польского. На террито­рии Северного Кавказа параллельно действовало несколько норм права: шариат, адат, коронное право, обычное право крестьянских общин. Это та характерная имперская политика, которая позволяла снимать противоречия за счет того, что условно мирно уживались совершенно разные принципы жизни. Проблема в том, что все это может работать только тогда, когда ситуация политически стабильна. Но если она выходит из-под контроля, это отсутствие унификации и необходимых управленческих рычагов тут же оборачивается катастрофой.

5. Что происходило с новыми учреждениями

Как и в любой системе, в бюрократическом устройстве России происходили изменения. Но они не отменяли предыдущих, а накладывались сверху, как в слоеном пироге. Или в геологической породе. Поэтому после реформ 1906 года новые институты — такие как Государственная дума  — надстраивались над существую­щими. Это, например, коснулось процедуры утверждения бюджета, который должны были принимать новые, представительные учреждения, но по старым правилам. В результате каждый год начиная с 1908-го страна жила без бюджета по полгода: его просто не успевали принять.

Кроме того, в России остался институт всеподданнейшего доклада — личной аудиенции министров у царя. То есть по новым законам есть объединенное правительство, Совет министров и его глава. Но на самом деле любого министра может назначить и уволить император, от которого любой глава ведомства только и зависит.

6. Что ограничивало власть царя

Конечно, власть самодержца была огромна. И его личность определяла очень многое. Например, Александр II в последние годы правления был очень вовлечен в семейную, личную жизнь, другое его мало интересовало. И вот он сидит, слушает доклады министров, а сам под столом читает записку от Катеньки Долгоруковой. А Николай II любил сокращать количество бумаг, которые ему приходили, больше двух-трех страничек подряд читать не любил. Александр III же не любил проводить больших совещаний, потому что очень смущался, и предпочитал принимать решения наедине с бумагами.

Но на самом деле, каковы бы ни были особенности того или иного государя, масштаб делопроизводства был таков, что в действительности никто не мог бы реально просматривать каждую бумагу и адекватно ее оценивать. Мы не знаем, сколько бумаг точно подписывал в год император, но, знаем, что губернатор — около 100 000. Это больше 300 документов разной толщины в день. Огромная часть работы возлагается на разного рода учреждения, в том числе на государственную канцелярию, которая отвечает, помимо прочего, за кодификацию законов, и она уже без всяких санкций императора может какие-то законы отменять, какие-то вставлять, какие-то редактировать. То есть, не являясь законодательным учреждением, по факту она занималась законотворчеством. В принципе, это устоявшаяся система, которая довольно неплохо работала, но проблема в том, что император не всегда осознавал подлинные пределы собственной власти. И мог принять решение, которое переворачивало все с ног на голову. То есть, по сути, он оказывался фактором нестабильности.

7. Какое умение ценилось больше всего

Важнейшее дело в ходе принятия решений — передача информации. Умение кратко изложить и записать то, что происходило, например, на заседании Государственного совета, требовало очень высокой квалификации. В своем журнале, который канцелярия представляла императору, нужно было отразить мнение большинства, мнение меньшинства — все это на одинаковом количестве страниц и строк, чтобы не получилось, что императору навязывают решение, — и сделать это умно и изящно. Притом что на самом деле во время заседания многие выражали свои мысли путано и занудно — и канцелярские чиновники вынуждены были фактически додумывать текст за членов Государственного совета. Впрочем, журналы эти император обычно не читал — ему их кратко пересказывал государственный секретарь.

8. Что такое царский почерк

Важнейший профессиональный навык, которым должен был обладать чиновник на разных этажах государственной службы, это умение красиво писать. Этому не учили, это талант. Помните красивый почерк князя Мышкина, который так впечатлил его родовитых родственников? Вот некоторые чиновники делали на этом карьеру. Согласно воспомина­ниям недоброжелателей, красивый почерк был чуть ли не единственным достоинством, например, Владимира Николаевича Ламздорфа, министра иностранных дел с 1900 по 1906 год. Во всех ведомствах существовали особые чиновники, у которых был так называемый царский почерк — то есть они могли писать документы, которые подавались на прочтение самому императору. В отсутствие машинописи и при том объеме бумаг, который циркулировал по ведомствам, почерк, умение хорошо и грамотно писать имели огромное значение.

9. Как поменялась коррупция

Определить масштабы коррупции не так просто, но есть основания полагать, что ситуация начала существенно меняться в 1860-х годах. Во-первых, увеличили жалованье низовому и среднему чиновничеству — до этого чиновники жили очень бедно, Акакий Акакиевич из гоголевской «Шинели» ярко это иллюстрирует (в повести речь о Петербурге, но в провинции дела обстояли не лучше). Во-вторых, повысился средний уровень образованности, поменялась социальная среда. В-третьих, появилось потомственное чиновничество, то есть чиновник понимал, что его репутация может повредить или, наоборот, помочь сыну и внуку. Это все, конечно, не стопроцентно работающие средства от коррупции, но положение улучшилось. Кроме того, в 1861 году наконец отменили исключительно «взяткоемкую» систему откупов.

Коррупция на этом, конечно, не закончилась, но поменяла свою локализацию. Теперь она касалась всего, что было связано с железнодорожными концессиями, и в основном имела место в верхних этажах чиновничества, включая даже близкие императору круги. Самым коррумпиро­ванным, соответственно, было министерство путей сообщения. Но процесс стал более сложным — это уже не прямая передача денег, а участие в паевых сообществах, покупка имений по заниженным ценам, выписывание пенсий для родствен­ников — коррупция стала более изощренной.

10. Как поменялись чиновники

Чиновники разных уровней могли быть выходцами из всех слоев населения. И даже на высших ступенях не всегда оказывались представители «помещичьего класса», как их называли историки в советское время. На самом деле к концу XIX века там было не так много представителей именно поместного, а не полученного в соответствии с Табелью о рангах дворянства. То есть высшие чиновники жили за счет государственной службы, что в значительной мере определяло их психологию.

Чиновник конца XIX — начала XX века — представитель гораздо более консолидированного и самоорганизо­ванного общества, чем сегодняшнее. Он — выходец из своей среды, он связан с земствами, с дворянскими кругами, он находится внутри законотворческого процесса и прекрасно в нем ориентируется. И, в принципе, готов к реформам. Но готова ли к ним политическая система?

Гораздо больше о том, как происходило управление страной при последних русских царях, вы можете узнать из книги Кирилла Соловьева «Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна».

Книга входит в серию «Что такое Россия», совместный проект Arzamas и издательства «НЛО».

микрорубрики

Ежедневные короткие материалы, которые мы выпускали последние три года

Мозаика дня

Чаша с голубями

Топоним дня

Кирибати

Подкаст дня

О потусторонних силах

Архив